- Le Tribunal fédéral précise que l’exclusion prévue à l’art. 3, al. 1, let. a, LTrans doit être interprétée de manière restrictive : seuls les documents qui font précisément partie du dossier de la procédure au sens strict sont exclus.
- Les documents produits en vrac ou en dehors d’une ordonnance judiciaire restent en principe publics ; dans le cas concret, il n’y avait pas de lien intrinsèque, l’accès a été accordé.
Le Tribunal fédéral s’est prononcé dans l’arrêt francophone 1C_367/2020 (prévue pour la publication officielle) s’est prononcée sur le champ d’application matériel de la LTrans : le motif d’exclusion des actes de procédure selon l’art. 3, al. 1, let. a, LTrans doit être compris de manière restrictive. Un lien lâche avec une procédure ne suffit donc pas. Il faut au contraire que les documents “précisément la procédure au sens strict” concernent.
L’objet du litige de cet arrêt du 12 janvier 2021 était un rapport d’audit sur deux entreprises subventionnées dans le domaine de la navigation et de la restauration. Un journaliste avait demandé l’accès au document alors que des procédures pénales et civiles étaient encore en cours contre les gérants. Par égard pour ces procédures en cours, le Tribunal cantonal neuchâtelois avait nié la compétence du préposé cantonal à la protection des données.
La base de cette décision était la Convention intercantonale des 8 et 9 mai 2012 entre les cantons du Jura et de Neuchâtel relative à la protection des données et au principe de la transparence (CPDT-JUNE, cf. FF 2013 619). Celle-ci représente en Art. 69, al. 1 pose tout d’abord le principe selon lequel toute personne a le droit de consulter des documents officiels (cf. art. 6, al. 1, LTrans). Sont exclus de ce droit, comme le prévoit l’art. 3, al. 1, let. a, LTrans, les documents relatifs à des procédures en cours :
“L’accès aux documents officiels ayant trait aux procédures et arbitrages pendants est régi par les dispositions de procédure”. (art. 69, paragraphe 2, CPDT-JUNE)
Le Tribunal fédéral s’est concentré sur la question de savoir ce qu’il fallait entendre par “ayant trait aux” (ou “concernant” à l’art. 3, al. 1, let. a, LTrans). Pour ce faire, il s’est essentiellement appuyé sur le message du Conseil fédéral relatif à la LTrans, dans lequel il est dit que
“L’accès aux documents contenant les informations visées à l’article 3 [paragraphe 1] Les procédures administratives et judiciaires énumérées à la lettre a sont régies par les lois de procédure applicables. Les documents qui, bien qu’ayant un lien plus large avec une telle procédure, n’ont pas de lien avec une autre procédure, sont considérés comme des documents administratifs. Entrée dans le dossier de procédure au sens strict sont en principe accessibles en vertu de la loi sur la transparence. La protection de la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité s’applique dans un tel cas, lorsque la publication d’un document officiel est susceptible d’influencer le déroulement d’une procédure pendante ou d’actes préparatoires.” (FF 2003 1963; s. FF 2003 1850)
Afin de désamorcer le conflit sous-jacent entre le principe de transparence et le déroulement ordonné de la procédure, le Tribunal fédéral a procédé à un tri :
“d’une part, entre les documents élaborés en dehors d’une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en vue d’une telle procédure) et, d’autre part, les documents qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d’une procédure judiciaire (par exemple un échange d’écritures ou une expertise mise en œuvre par les autorités judiciaires). C’est seulement pour ces derniers que le principe de la transparence ne s’applique pas; les autres documents demeurent accessibles en vertu du principe de la transparence […]. Les termes ‘ayant trait […] et ‘concernant’. […] se comprennent ainsi comme visant des documents qui concernent précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le dossier de procédure au sens large”. (E. 3.4)
Aucun motif d’exclusion ne s’applique donc aux simples moyens de preuve sans lien étroit avec la décision attaquée ou l’objet du litige. Si tel n’était pas le cas, il serait possible de se prévaloir d’une procédure peu liée, pour ainsi dire comme d’une boîte noire, afin de soustraire un document au champ d’application de l’accord ou de la LTrans.
Dans le cas présent, le Tribunal fédéral a nié l’existence d’un lien intrinsèque entre le document demandé et les procédures en cours (“aucun lien intrinsèque”, consid. 3.5). Il a admis le recours et renvoyé l’affaire au Conseil d’Etat neuchâtelois pour réexamen.