- Le TAF reconnaît que les données d’émissions EMI générées par des machines peuvent être considérées comme des documents officiels au sens de la LTrans.
- L’autorité peut être tenue de récupérer des documents effacés, mais la LTrans ne crée pas d’obligation de remise à des tiers privés.
- La publication sur Internet nécessite une mise en balance : Les intérêts de protection des données de tiers peuvent prévaloir sur les intérêts de publication, en particulier lorsque les données EMI sont peu significatives.
[Décision non définitive, contestée devant le Tribunal fédéral]
Fin 2014, Greenpeace avait déposé auprès de l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire (IFSN) une demande d’accès aux données relatives aux effluents gazeux (appelées données EMI) au niveau de la cheminée de la centrale nucléaire de Leibstadt (KKL). Ces données servent à évaluer le rayonnement radioactif en cas d’urgence. En revanche, en fonctionnement normal, le rayonnement est si faible que les données EMI ne prouvent pas le rayonnement, mais seulement le fonctionnement du système de mesure. En vertu d’une disposition de l’ordonnance sur la radioprotection, l’IFSN efface en permanence les données EMI après 30 jours.
L’IFSN a d’abord rejeté la demande d’accès au motif que l’on ne disposait plus de ces données et que l’exploitant de la KKL, la Kernkraftwerk Leibstadt AG (KKLAG), ne les avait pas transmises une nouvelle fois malgré sa demande. Par la suite, le PFPDT avait toutefois recommandé à l’IFSN (Recommandation du 5 octobre 2015), de récupérer les données demandées, de permettre à Greenpeace d’y accéder et de publier ces données sur son site internet (VBGÖ 19). L’IFSN a alors émis une décision selon laquelle la KKLAG devait remettre à l’IFSN les données demandées. A l’avenir, l’IFSN enregistrerait systématiquement ces données et les publierait en permanence sur Internet. La CCSP, représentée par Walder-Wyss, a fait appel de cette décision auprès du TAF. Le TAF admet le recours et renvoie l’affaire à l’IFSN.
Notion de “document” (officiel) : les données relatives aux machines sont également couvertes
Devant le TAF, la question s’est d’abord posée de savoir si les données EMI étaient des “documents officiels” au sens de la LTrans 5 I. Le TAF constate tout d’abord que des données qui n’ont pas été créées par l’homme peuvent également être considérées comme des “documents” (officiels) :
Contrairement à l’avis de la plaignante, ce ne sont pas seulement les documents produits par des êtres humains qui doivent être considérés comme des documents officiels ; il n’y a pas de raison objective à cela. La LTrans ne donne aucune indication quant à l’auteur ou à la provenance (initiale) d’un document officiel. En conséquence, l’art. 5, al. 1, let. a, LTrans dispose que l’information peut être enregistrée sur n’importe quel support d’information. Rien d’autre ne ressort du message (voir FF 2003 1991) qui, contrairement à ce qu’affirme la recourante, ne cite pas uniquement des exemples qui se rapportent (ou peuvent se rapporter) uniquement à des documents rédigés par des êtres humains. Les statistiques, les enregistrements sonores ou visuels et les documents sur supports de données électroniques peuvent tout à fait être réalisés de manière purement mécanique. Certes, une programmation humaine est à la base de chacune d’entre elles. Il en va de même pour les données produites de manière purement mécanique, raison pour laquelle celles-ci doivent également être considérées comme des documents officiels dès leur saisie, pour autant que les autres conditions soient remplies.
“Opération électronique simple” (laissé en suspens)
Le droit d’accès de la LTrans ne concerne que les documents “achevés” (LTrans 6 III b) et les documents qui “peuvent être créés par un simple processus électronique à partir d’informations enregistrées” (LTrans 6 II). La question de savoir si les données EMI tombaient sous le coup de cette disposition était controversée, car la création d’un document à partir des données EMI nécessite l’utilisation d’un logiciel spécialisé.
Le TAF a pu laisser cette question ouverte : L’exigence d’une fabrication simple sert à protéger les autorités contre des dépenses disproportionnées. Les autorités sont toutefois libres – en tout cas du point de vue de la LTrans – de s’accommoder de dépenses disproportionnées. Dans ce cas, la même règle s’applique que si les coûts sont supportés par le demandeur. Dans ce cas, les données concernées sont soumises à la LTrans et ne sortent donc pas de son champ d’application. Par conséquent, seule l’autorité peut invoquer le caractère disproportionné, et non un tiers concerné.
Obligation de remplacement acceptée dans certaines circonstances (obiter)…
La question était de savoir si l’IFSN avait l’obligation – qui n’est pas expressément ancrée dans la LTrans – de récupérer les données EMI effacées. Le TAF laisse finalement ce point en suspens, mais affirme en principe (c’est-à-dire obiter ; mais clairement) une obligation de récupération, en se basant en premier lieu sur la Message relatif à la LTrans et sur des considérations téléologiques :
Il serait en effet choquant qu’une autorité puisse se soustraire à son obligation de divulgation en vertu de la LTrans en se débarrassant de certains documents. Dans ce cas, il semble justifié que l’autorité s’efforce de les récupérer. Il en va de même lorsque des documents se perdent dans les locaux d’une autorité. Dans de tels cas, l’autorité sera régulièrement tenue de récupérer les documents ou données concernés, indépendamment d’une demande d’accès en vertu de la LTrans. En revanche, une telle obligation devrait être rejetée lorsque l’autorité a abandonné la possession d’un document de manière légale, voire réglementaire, notamment parce que la tâche publique qui y est liée est accomplie et que la possession n’est donc plus nécessaire. Ainsi, l’autorité peut restituer un document à son propriétaire initial – sans en avoir fait une copie – (p. ex. les documents relatifs au traitement d’une demande) ou détruire des données sur la base de la LPD ou d’autres dispositions (p. ex. les images d’une caméra de surveillance, qui sont automatiquement effacées après un certain temps), une fois que le but du traitement a définitivement disparu. En particulier lorsqu’il s’agit – comme dans le cas présent – d’un document virtuel qui n’existe pas réellement au sens de l’art. 5, al. 2, LTrans, il n’est pas rare qu’aucun document réel ne soit créé et qu’une copie puisse en être faite. Dans certains cas, cela ne serait d’ailleurs pas admissible, par exemple lorsque des données sensibles (p. ex. profils d’ADN, images d’une caméra de surveillance) doivent être définitivement effacées.
… mais absence de base juridique pour une obligation de restitution
Il convient de distinguer la question de l’obligation de récupération – si elle existe – de celle de savoir si une personne privée doit fournir à nouveau des données effacées ou perdues. Une base juridique spécifique serait nécessaire à cet effet. En d’autres termes, il ne découle pas de la LTrans à elle seule une obligation de fournir à nouveau des données :
La LTrans régit l’accès aux documents officiels détenus par une autorité au sens de l’art. 2 LTrans et, partant, les rapports entre le demandeur et l’autorité requise. Il n’est toutefois pas possible d’en déduire des obligations (notamment de remise) à la charge de tiers privés – du moins tant qu’ils ne tombent pas exceptionnellement sous le coup de l’art. 2, al. 1, let. b, LTrans.
Mais le TAF ne voit guère de problèmes pratiques pour autant :
Si une autorité est effectivement tenue de récupérer des documents qu’elle a involontairement perdus ou dont elle s’est débarrassée de manière illicite, elle devrait normalement disposer d’un droit légal ou contractuel à la restitution vis-à-vis du tiers en possession des documents en question, étant donné que ceux-ci restent dans de tels cas nécessaires à l’accomplissement de la tâche publique qui leur est liée. En revanche, une obligation de collaboration des particuliers dans le seul but d’accorder l’accès en vertu de la LTrans – indépendamment de la finalité proprement dite du traitement des données – irait trop loin.
Or, dans le cas concret, il manquait une base juridique pour que la CCSPC soit obligée de fournir à nouveau les données EMI.
Publication sur Internet : documents officiels “importants
Après VBGÖ 19 les documents officiels “importants” doivent être mis à disposition sur Internet aussi rapidement que possible, pour autant que cela n’entraîne pas de frais excessifs et qu’aucune disposition légale ne s’y oppose. Là encore, les efforts déraisonnables ne jouent aucun rôle si l’autorité concernée est prête à assumer les dépenses qui en découlent.
La question de savoir si un document est “important” doit être évaluée par l’autorité compétente dans le cadre de son propre pouvoir d’appréciation (conforme à ses obligations). A cet égard, les Commentaires de l’OFJ du 24 mai 2006 sur l’OTrans à prendre en considération. Une forte demande pour un document peut également être un indice d’un intérêt considérable pour la publication. Par ailleurs, une autorité est en principe autorisée – même si elle n’y est pas obligée – à mettre à disposition sur Internet des documents officiels qui ne sont pas “importants”. Dans le cas présent, la question est restée ouverte, car les intérêts de la CCSPC en matière de protection des données l’ont emporté (voir ci-dessous). L’importance (au sens de la loi VBGÖ 19) des données EMI n’était toutefois pas évidente.
Publication sur Internet : Protection de la vie privée de tiers
La publication sur Internet n’est pas autorisée si des dispositions légales s’y opposent. Si la publication concerne des données personnelles, il existe certes en soi une base légale pour la publication (LPD 19b III). Il faut cependant Équilibre entre les intérêts de la publication et les intérêts de protection des personnes concernées est nécessaire. Toutefois, la base juridique sur laquelle cette mise en balance des intérêts doit être effectuée n’est pas toujours claire :
- Selon la LTrans 7 II, l’accès à des documents officiels peut être limité, différé ou refusé si l’accès peut porter atteinte à la sphère privée de tiers. L’intérêt public à l’accès ne peut prévaloir qu’ ”exceptionnellement”.
- Selon la LPD 19 Ibis let. b, les organes fédéraux peuvent communiquer des données personnelles lorsqu’il existe un intérêt public prépondérant à leur communication.
Toutefois, la LTrans 9 II prévoit que les demandes d’accès portant sur des documents officiels qui ne peuvent pas être rendus anonymes doivent être examinées selon la LPD 19. C’était le cas en l’espèce, de sorte que la LPD 19 (et donc la LPD 19 Ibis, let. b) était pertinente.
Le TAF cite les facteurs suivants, qui sont généralement importants à cet égard :
- Fonction et position des tiers concernés
- Effets de la mise à disposition
- Nature des données
- le poids de l’intérêt public, compte tenu de la finalité de la LTrans (transparence des processus décisionnels de l’administration, amélioration du contrôle sur l’administration, renforcement de la confiance des citoyens dans les institutions publiques)
- les éventuels intérêts spécifiques du public en matière d’information
Lorsqu’une autorité publie sur Internet des documents officiels contenant des données personnelles, elle ne peut pas les utiliser. volontaire sans obligation de le faire, est un échelle plus stricte que pour la publication de documents “importants” au sens de l’OTrans 19 (c’est-à-dire que dans ce cas, l’intérêt public est moindre).
Le TAF a donné plus de poids à l’intérêt privé de la KKLAG à ne pas publier l’étude. Le fait que les données soient peu significatives et que la CCSPC soit régulièrement critiquée en raison de l’exploitation d’une centrale nucléaire et que les données de l’EMI puissent être utilisées contre la CCSPC ont été déterminants. Il est surprenant de constater qu’il n’est même pas important de savoir si cela se fait à tort ou à raison.